NARDO' - Il dottore Giuseppe Potenza, autorità riconosciuta nel campo del Diritto amministrativo e fine giurista, invia uno scritto per molti versi illuminante. La prosa è, come al solito, fluida e accattivante e mai pedante. Potenza, sempre più una sorpresa nelle vesti di comunicatore oltre che docente, riconcilia due aspetti della contemporaneità che compongono un quadro distonico e drammatico: le persone leggono poco e chi scrive si allontana sempre di più da chi non legge. Un divario apparentemente incolmabile. Il nostro invito, nel panorama imperante della superficialità, è di investire qualche minuto per leggere, e poi rileggere, questo contributo. Chi vuole fare politica, o semplicemente essere cittadino consapevole, non può fare a meno della conoscenza. Di questo genere di conoscenza: tecnica sì, ma comunicata con savoir-faire.

Uno scritto di Giuseppe Mario Potenza 

Il recente interessamento di alcune Regioni alla partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica, da ultimo della Regione Puglia, richiama l’attenzione sul tema, a dire il vero più vasto rispetto agli aspetti toccati, esistendone altri di competenza statale non meno importanti. Gli interventi regionali, che hanno lanciato un segnale in merito alle esigenze dell’ordinamento, rappresentano una svolta nel torpore politico e meritano un cenno di considerazione.

Con regolamento della Regione Puglia n. 13/2018 è data attuazione alla legge regionale pugliese sulla partecipazione n.28/2017, che fa seguito e quelle delle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, votata all’unanimità delle forze politiche (caso abbastanza raro). Questi interventi si aggiungono alle forme, già previste specificamente dalla Costituzione, di partecipazione popolare (elezioni, referendum, iniziativa di legge, petizione): il fatto è significativo per l’avvertito bisogno di innovazione con riguardo al ruolo del privato, meritevole di maggior riconoscimento a livello istituzionale. Oggetto della partecipazione sono i procedimenti riguardanti l’attività normativa regionale e gli atti amministrativi di pianificazione e di programmazione. Possono essere, così, coinvolti, nelle questioni importanti, tutti i cittadini, come singoli e come membri di formazioni sociali. Con la partecipazione si favorisce, a vantaggio dei cittadini, attraverso la comunicazione e le proposte in merito ai programmi e agli interventi, il monitoraggio dell’attività politica.

La legge regionale toscana n. 69/2007 istituisce, tra l’altro, il dibattito pubblico sui grandi interventi in materia ambientale, territoriale, sociale ed economica, e prevede il sostegno dei progetti, se riguardanti un oggetto chiaro e circoscritto: con successiva legge n.46/2013 , il dibattito pubblico diventa obbligatorio per determinate soglie finanziarie e viene coordinato con le procedure in alcune fattispecie. La Regione Emilia-Romagna con legge n.3/2010 configura puntualmente i processi partecipativi che culminano con un documento conclusivo: in caso di mancato recepimento delle proposte si ha adeguata motivazione, rilevante sul piano politico. La Regione Umbria con legge n. 14/2010 dà un contributo alla democrazia partecipativa prevedendo incontri consultivi, audizione diretta degli interessati e pareri scritti su questionari. Da ultimo, la citata legge regionale pugliese, considerando la partecipazione un diritto e un dovere delle persone, la disciplina con riguardo alla programmazione regionale, all’attuazione del programma di governo e alla verifica nell’arco della legislatura, oltreché con il dibattito pubblico (obbligatorio in certi casi), con la previsione dei processi partecipativi finanziati e la nascita dell’Osservatorio regionale. Caratteristica comune alle leggi delle Regioni Toscana, Umbria e Puglia è la promozione di strumenti che vanno al di là della semplice consultazione, mentre tutte queste Regioni, compresa pure l’Emilia-Romagna, prevedono la mancanza di prescrizione circa gli interessi rappresentati. Altre Regioni prendono in considerazione, sotto qualche aspetto, la partecipazione, come la Regione Abruzzo che prevede un processo di consultazione. La Provincia autonoma di Trento, pur in mancanza di una legge specifica, istituisce un’Autorità per la partecipazione locale a garanzia e promozione dei processi partecipativi.         

Ben venga l’interessamento regionale, ma ancora c’è molta strada da fare. Il cittadino è sottoposto, come soggetto unico, anche allo Stato e, quindi, sotto l’aspetto legislativo, all’attività parlamentare, secondo le competenze tracciate dalla Costituzione. A proposito delle competenze, la Corte costituzionale con sentenza n.235/2018 ha accolto il ricorso del Governo dichiarando l’illegittimità della citata legge regionale di Puglia nella parte in cui è previsto il dibattito pubblico per le grandi opere di competenza nazionale. È auspicabile, però, che le Istituzioni riservino l’attenzione non solo alla legittimità dell’esistente, ma anche all’inesistente, e cioè per colmare le lacune della legislazione in vigore, a parte l’aggiustamento di certa normativa che c’è, purtroppo, con sbavature di varia specie.

Si sa che ogni sistema democratico contiene, in sé, la naturale tendenza a deviazioni contrastanti con la base popolare che ha dato vita al sistema stesso: Winston Churchill disse che non conosceva altri sistemi migliori. Ci sono le lacune e, se pure ci sono le norme, a volte non c’è un deterrente efficace per quanti vogliano aggirarle. In presenza di certe prassi, la rappresentanza popolare, quanto al rispetto, va a ramengo, come quando nelle occasioni di leggi approvate con la richiesta della “fiducia”, senza nemmeno l’esame in commissione, rimane esautorato il Parlamento da parte delle forze politiche che formano il Governo, quello stesso che deve avere la fiducia delle due Camere. La c.d. responsabilità politica, anche se non completamente determinabile dal diritto in relazione all’aspetto discrezionale della funzione, è stata sempre una mera proclamazione in mancanza di certi paletti e di un monitoraggio assistito da adeguate sanzioni, come è, ad esempio, la revoca dei parlamentari, in caso di indegnità, prima del termine del mandato, prevista in diversi Paesi.

È stata fatta la proposta di estendere ai responsabili dell’Amministrazione centrale – politici e dirigenti – i “meccanismi sanzionatori e premiali” previsti dal decreto legislativo n. 149/2011 per Regioni, Province e Comuni, almeno per culpa in vigilando, ma in sede di conferenza unificata c’è stata una levata di scudi. Per i controlli rimane, ma ex post, la magistratura, e si sa che è meglio prevenire che reprimere. Dalla magistratura continua ad uscire, giocoforza (e talora forse si profitta del sistema in funzione sostitutiva della politica) diritto creativo a causa della latitanza parlamentare in certe materie e dell’ambiguità di certe leggi, il cui testo continua ad essere l’opera dei grandi cervelli che affiancano i politici eletti. Negli ultimi tempi si è cominciata a vedere la luce con l’istituzione della CIVIT (art.1 della legge anticorruzione n.190/2012), poi ANAC, con le funzioni meglio ridefinite (art.19 del decreto-legge n.90/2014), in particolare, aggiungendo la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

A livello locale il Comune è l’ente più vicino ai cittadini, ma i cittadini non di rado si sentono lontani dal Palazzo. Essi eleggono l’Amministrazione, è vero, ma che cosa succede dopo? La maggioranza politica può far bene, ma può, anche, come non di rado accade, deviare in direzioni non propriamente di interesse pubblico. Soccorre, allora, a tutela dei cittadini (quando non si agisce per principio preso) il ruolo della minoranza, in particolare, in seno al consiglio dell’ente. Ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n.267/2000 il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico e amministrativo, partecipando, tra l’altro, alla definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del capo dell’Amministrazione locale e dei singoli assessori.
Il consiglio, quindi, controlla l’esecutivo, che batte le carte, ma sul presupposto delle condizioni esistenti in relazione all’osservanza dei vari obblighi imposti agli organi di governo. D’altra parte questo controllo non può arrivare dove sarebbe interessante arrivare perché la discrezionalità politica ha ampie zone franche rispetto ai motivi di illegittimità. Siamo lontani mille miglia dal consesso così come era concepito – organismo, forte, specchio del popolo – una volta, quando tanti secoli fa nacquero le autonomie locali.

Come si forma l’esecutivo? La normativa di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 47 del citato decreto 267, riguardante la nomina degli assessori, costituisce una macchia del tessuto democratico: i cittadini rimangono snobbati, nel loro diritto di voto, dalla presenza nell’esecutivo di sconosciuti. Costoro, se successivamente cadono in disgrazia, possono essere sostituiti da altri dall’oggi al domani per motivi possibilmente diversi, per giochi di potere, da quelli dichiarati con qualche trafiletto dato alla stampa. Si potrebbe prevedere l’obbligo, già in sede di propaganda elettorale, di indicare la squadra, con conseguente presenza di seri motivi per l’eventuale sostituzione.

Vi sono tante disposizioni fatte bene, è vero, ma ci si chiede: vengono sempre rispettate? Bisogna trovare con la lanterna qualche ottimista. Il tempo passa e la comunità locale può rimanere all’oscuro di quanto si fa, e bolle in pentola, e del perché di quanto non si fa. I signori parlamentari farebbero bene, intanto, a rendere obbligatorio un rendiconto pubblico almeno due volte l’anno.

Nel corso del tempo il ruolo dei cittadini rimane nell’ombra con la supremazia dei poteri forti dei partiti politici: vedi l’elezione del Presidente della Repubblica che li rappresenta nella loro globalità, al di là della maggioranza politica del momento, o certe leggi elettorali che privilegiano le decisioni prese dalle segreterie dei partiti politici del momento. I cittadini, uti singuli, non possono fare nulla né a livello locale né a livello centrale. Le Regioni hanno cominciato a darsi una mossa, ma nel Parlamento nazionale sul tema della partecipazione popolare non si muove foglia. Gli organismi, composti da più cittadini, hanno una loro forza che, però, a nulla serve, se non c’è la considerazione da parte della legge. L’unica via da percorrere è quella di una previsione e disciplina legislativa di questo organismo che così nei suoi rapporti con i soggetti coinvolti potrebbe vedere tutelate le sue funzioni da apposite sanzioni in caso di violazione delle norme.
In questo organismo si potrebbero convogliare e selezionare i contributi e le idee al fine della conoscenza tempestiva dell’attività pubblica e della proposta di correzione del tiro rispetto alle iniziative, nonché dell’adozione di provvedimenti: ciò non solo a livello locale, ma anche centrale. Questa sarebbe una funzione di democrazia partecipativa mirata ad una democrazia rappresentativa di eccellenza, che attuerebbe il dettato costituzionale, senza escludere gli istituti espressamente previsti dalla Costituzione. Questi ultimi, infatti, potrebbero avere, senza i lunghi tempi, una più adeguata integrazione, come quando, grazie all’ondata popolare emersa, si sensibilizza il Parlamento, e comunque quando bisogna evitare che venga varata una legge sbagliata, se il potere politico, pur essendo espressione dell’elettorato, non rispecchia il Paese reale.

L’organismo in parola – “conferenza” o “camera” dei cittadini – rappresenterebbe una degna attuazione dell’art. 49 della Costituzione (dove i partiti politici hanno una funzione meramente strumentale rispetto ai cittadini) per il livello centrale e, per quello locale, una più efficiente reimpostazione degli istituti di partecipazione previsti dagli artt. 8 e segg. del citato testo unico 267, rimasti, sotto l’aspetto che interessa, con i loro limiti, senza gran che di forza. Con una lungimirante disciplina legislativa esso si rapporterebbe, nella sua sede municipale, con una sede provinciale, che a sua volta si occuperebbe del livello regionale e statale. Per i consiglieri regionali e i parlamentari ovviamente sarebbe necessaria la previsione di sanzioni specifiche in caso di inottemperanza in materia di comunicazione e di raccolta delle esigenze. Così, ad esempio, in caso di indegnità degli eletti (assenteismo o demerito) la base popolare potrebbe fare una proposta di revoca che è impensabile che possa nascere in sede di consiglio regionale o in sede parlamentare.

Le competenze istituzionali, ovviamente, sarebbero salve per ogni valutazione e adozione dei provvedimenti, ma con l’obbligo di motivare ogni caso di mancata considerazione da parte superiore. Tale motivazione potrebbe essere uno di quei (rari e difficili) paletti, sia pure indiretti, di cui prima si diceva, per la “responsabilità politica”, ed un elemento di giudizio popolare in sede di rinnovo elettorale. I cittadini si sentirebbero coinvolti e partecipi della cosa pubblica, e si sa della non rara carenza di senso civico, che negli ultimi tempi ha indirizzato alla necessità di una più sentita educazione scolastica. Il rinnovo elettorale potrebbe uscire fuori dalla stagnante condizione di voto (a parte gli iscritti di partito e i parenti, ci si tura il naso, si è detto, e si va a votare) e potrebbe avere una più pregnante configurazione con una significativa riduzione – si può pensare – del triste fenomeno del tradizionale assenteismo elettorale, le cui cause sono note a tutti.  

Al guizzo benefico verificatosi con l’ANAC (se ci fosse stato diversi decenni addietro, oggi staremmo meno peggio) il Parlamento dovrebbe averne qualche altro fondamentale in materia di partecipazione popolare per abbracciare un più vasto campo di fattispecie di illegittimità.